الرقابة على سلطات الدولة

 فارس حامد عبد الكريم

ماجستير قانون / بغداد

تعد الشفافية والرقابة والمساءلة، وفقا للأفكار القانونية الحديثة، من أهم الركائز التي تقوم عليها الدولة القانونية الديمقراطية،ويقصد بالشفافية في هذا المجال، حق ابناء المجتمع في أن يطلعوا على الكيفية التي تدار بها الشؤون العامة، ليتمكنوا من مساءلة السلطة التي انتخبوها وأعادة تقييمها على ضوء الوعود التي قدمتها في برنامجها الانتخابي. والشفافية من وجه اخر واجب يقع على عاتق السلطة العامة تجاه المواطنين، فمن واجب السلطة العامة ان تتيح للمواطنين ان يطلعوا على خطط الدولة ومشاريعها ونسبة الانجاز وكفائته ومدى عقلانية الانفاق عليها،وقد ثبت بالتجربة ان الشفافية تسهل كشف حالات الفساد وهدر المال العام وسوء استغلال السلطة والنفوذ، كما ان لها دورا وقائيا مهما من خلال تصويب الاداء ومعالجة الاخطاء قبل استفحالها لما تتيحه من امكانية مشاركة ابناء المجتمع ومؤسسات المجتمع المدني ووسائل الاعلام المختلفة في الجدل حول الامور العامة وتوجيه النقد الذي يسهم في التنبيه للاخطاء وايجاد البدائل. وفق ماتقدم فأن المساءلة تعني ان يكون اعضاء السلطة العامة مسؤولين عن اعمالهم امام الشعب وفي حالة ثبوت فسادهم يمكن مقاضاتهم بغض النظر عن سمو مراتبهم الوظيفية او السياسية. ان ذلك يتطلب وجود رقابة فعالة على سلطات الدولة المختلفة لضمان عدم انحراف اي من هذه السلطات عن الحدود القانونية المرسومة لها او التعسف في استعمال الحقوق المقررة لها على نحو يتعارض مع الغايات الاجتماعية لتلك الحقوق.

يتضح مما تقدم ان هناك علاقة وثيقة بين الشفافية والمساءلة او الرقابة والديمقراطية، فالديمقراطية بدون شفافية ورقابة ومساءلة مجرد وهم او خدعة أو هي اعادة انتاج للقيم التسلطية تحت اسم براق. والرقابة انواع من حيث الجهة التى تمارسها والجهة التى تمارس عليها فهناك الرقابة السياسية ( الرقابة البرلمانية ورقابة الرأى العام ) والرقابة الادارية والرقابة القضائية وحديثا اوجد الفكر القانوني نظام الهيئات الرقابية المستقلة.

اولا- الرقـابـة البـرلمانية: من صميم صلاحية السلطة التشريعية فى دول الديمقراطية النيابية، بالاضافة الى سن التشريعات، فرض الرقابة البرلمانية على اعمال السلطة التنفيذية من سياسية ومالية وادارية، ولها حق سحب الثقة من الحكومة وأسقاطها، وطالما ان السلطة التنفيذية تعلم بأن اعمالها معرضة للرقابة فان ذلك يدعوها الى ان تقوم باعمالها وتصرفاتها بشكل يتفق والقواعد القانونية. ويحدد دستور الدولة طرق الرقابة البرلمانية، وتتم بعدة وسائل منها، توجيه الاسئلة للوزراء او استجوابهم او تشكيل لجان تحقيق لكشف الخلل والنظر فى العرائض والشكاوى التى يتقدم بها الافراد ضد الادارة. وتمارس السلطة التنفيذية الرقابة على البرلمان حسب النظم البرلمانية من خلال صلاحية حل البرلمان واجراء الانتخابات، وتعرف هذه الرقابة في الادبيات القانونية بالرقابة السياسية.

ثانيا – الرقـابـة الاداريـة: وتتم بأن تقوم الادارة نفسها بمراقبة ماتقوم به من اعمال وتصرفات، اما بناء على تظلم الافراد، او ان تقوم الادارة بذلك من تلقاء نفسها ، وتتم هذه الرقابة باحدى الصور الثلاث التالية:

الرقابة الذاتية ( التظلم الولائي ): وتتم بأن يتقدم المتضرر من قرار الادارة الى مصدر القرار الادارى المخالف للقانون بطلب لاعادة النظر في القرار لتصحيح ماشاب القرار من خطأ وذلك بتعديل القرار او سحبه او بأصدار قرار غيره، بعد ان يبين له اوجه الخطأ الذى شاب القرار.

الرقابة الرئاسية ( التظلم الرئاسي ): وتتم بأن يتقدم المتضرر من القرار الاداري الى رئيس مصدر القرار، حيث يقوم الرئيس وفقا لسلطته الرئاسية حسب قواعد التسلسل الاداري بسحب القرار او الغائه او تعديله او استبداله بحيث يصبح القرار موافقا للقانون، كما قد يقوم الرئيس من تلقاء نفسه بممارسة هذه السلطة دون تظلم من المتضرر، استنادا الى حق الرئيس فى التعقيب على اعمال المرؤوسين.

الرقابة بواسطة لجنة ادارية: حبث تتم الرقابة بواسطة لجنة ادارية خاصة تتشكل من موظفين اداريين وقانونيين من مستوى معين، تملك صلاحية النظر فى التظلمات التى يتقدم بها الافراد او الهيئات للطعن ببعض القرارات الادارية.

 ثالثا – الـرقـابـة الـقضـائـيـة: لقد اثبتت التجارب ضعف الرقابة الادارية على ذاتها، اذ ليس من المنطق ان يكون الشخص نفسه قاضيا وخصما في نفس الوقت، كما ان السلطة التشريعية قد تسن، لسبب او لاخر، قوانين تتعارض مع الدستور، لذلك كان لابد من رقابة محايدة مستقلة، تتمثل بالقضاء، يمكن الاعتراض امامها على كل تجاوز على حقوق الاشخاص سواء كان صادرا من جهة السلطة التشريعية او من جهة الادارة، وتتمثل الرقابة القضائية، عموما بنوعين هما الرقابة القضائية على اعمال السلطة التشريعية ( الرقابة على دستورية القوانين ) والرقابة القضائية علـى اعـمال الادارة.

 

الرقابة القضائية على اعمال السلطة التشريعية ( الرقابة على دستورية القوانين )

1ـ مفهوم الرقابة على دستورية القوانين:

يتمثل مفهوم الرقابة على دستورية القوانين، بأيجاز، في تقرير حق لهيئة ما في أن تفرض رقابتها على ما تصدره السلطة التشريعية من قوانين لتحديد مدى انسجام الأحكام التي تقررها هذه القوانين مع النصوص الدستورية، فإذا ما تبين أن السلطة التشريعية قد خالفت بقانون أصدرته مبدأً أو نصاً دستورياً، فإن السلطة التشريعية تكون بذلك قد تجاوزت اختصاصاتها ويعد ما أقدمت عليه باطلاً لمخالفته الدستور. ذلك أن القواعد الدستورية تحتل المكانة العليا في سلم التدرج الهرمي للنظام القانوني في الدولة فهي تسمو على كل ما عداها من قوانين وانظمة تتخذها السلطات العامة بما فيها السلطة التشريعية. والدستور حين ينشئ الهيئة التشريعية، يحدد لها الاختصاصات ويضع القيود وينظم الإجراءات التي تمارس بها تلك الاختصاصات. فإذا خالفت الهيئة التشريعية الدستور، أو خرجت عن حدود الاختصاصات التي رسمها لها أو تحللت من القيود التي وضعها، تكون قد جاوزت سلطتها ويبطل كل إجراء تتخذه في هذا الشأن.وتتعدد أشكال الرقابة على دستورية القوانين وتختلف من نظام إلى آخر تبعاً لاختلاف التنظيم الدستوري لشكل هذه الرقابة وآلياتها. فهناك رقابة سياسية ورقابة قضائية، والرقابة السياسية على دستورية القوانين تتمثل في قيام هيئة سياسية بممارسة تلك الرقابة بناءً على نص دستوري يمنح تلك الهيئة السياسية ممارسة حق الرقابة على دستورية القوانين.

أما الرقابة القضائية فهي تلك الرقابة التي تمارسها هيئة قضائية تختص بالفصل في مدى دستورية أي نص قانوني تصدره السلطة التشريعية، وأبرز مثال على هذا النوع من الرقابة هو الرقابة القضائية في ظل دستور الولايات المتحدة الأمريكية. وفي البلدان العربية يأخذ كل من الدستور المصري والدستور الكويتي ودستور جمهورية العراق لسنة 2005 بمثل هذا النوع من الرقابة.

ويزخر فقه القانون الدستوري بما يؤكد مزايا الرقابة على دستورية القوانين، وبالأخص الرقابة القضائية. لما في ذلك من ضمان أن تكون كافة القوانين الصادرة من السلطة التشريعية والانظمة الصادرة من السلطة التنفيذية متوافقة مع الدستور. وتتضح مزايا هذه الرقابة في الدول التي لم تقصر حق الطعن بعدم دستورية أي قانون على السلطات العامة بل قررته أيضاً كحق لكافة الأفراد، لما في ذلك من تكريس لضمانة أساسية تتمثل في حق الكافة في الدفاع عن حقوقهم المقررة لصالحهم بموجب النص الدستوري وضمان عدم تحميلهم لأعباء وواجبات تتجاوز تلك الواجبات والاعباء المقررة على عاتقهم بموجب الدستور. ان الغاية الأساسية للرقابة على الدستورية تتجسد في تحقيق مفهوم الدولة القانونية بإخضاع السلطات العامة في الدولة وخاصة السلطة التشريعية للرقابة على تصرفاتها للتأكد من إلتزامها بحدود الدستور، وعدم انتهاكها للحقوق والحريات التي يكفلها للأفراد عند تشريعها للقوانين خاصة اذا ما أصاب الفساد السلطة التشريعية نتيجة الصراعات السياسية والمحاصصات والتوازنات الحزبية الضيقة وما يترتب على ذلك من اصدار تشريعات لارضاء هذا الطرف او تلك الفئة على حساب المباديء الدستورية. ان الرقابة على دستورية القوانين ماهي الا تجسيد لمبدأ جوهري هو مبدأ سمو الدستور.

 

2– انواع الرقابة على الدستورية:

لايكفي مجردوجود نصوص دستورية تتبنى تأكيد الحقوق والحريات العامة لضمان انها تطبق حقيقة ويأخذ كل ذي حق حقه، ذلك ان دساتير الحكومات الاستبدادية تنص على جميع الحقوق والحريات العامة المتاح لافراد الشعب ولكنها عند التطبيق مجرد حبر على ورق ولذلك اوجدت الانظمة القانونية ضمانات لتطبيق قواعد القانون الدستوري وضمان عدم مخالفتها، وهنا تبنت القوانين احد نوعين من الرقابة وكما يأتي:

اولا ـ الرقابة السياسية: تتمثل هذه الرقابة في ايجاد هيئة مشكلة تشكيلا سياسيا، وهي رقابة سابقة على إصدار القانون وميزة هذه الرقابة أنها رقابة وقائية، حيث تعرض مسودات مشاريع القوانين على هذه الهيئة لبيان قراراها بشأن دستوريته من عدمها ومعنى ذلك أن القانون المراد تشريعه إذا كان مخالفا للدستور سوف لن يتم تشريعه ولاإصداره.ويأخذ على هذا النوع من الرقابة أن أعضاء هيئة الرقابة قد لا يكونون مكونين تكوينا قانونيا يتناسب مع خطورة وأهمية هذه الرقابة ومن جهة أخرى أن الطابع السياسي لتشكيل هذه الهيئة قد لا يمنعها من التأثر بالاتجاهات السياسية والحزبية الضيقة وهو ما لا يتفق مع الهدف من هذه الرقابة، وتأخذ فرنسا بهذا النوع من الرقابة لاسباب تاريخية تعود لايام الثورة الفرنسية(1789) حيث لم يكن رجال الثورة الفرنسية يثقون بالقضاء الموروث من العهد الملكي.

ثانيا ـ الرقابـة القضائيـة: ان المهمة الاساسية للقضاء تتجسد في تحقـيـق الـعـدل فـى المجتمع من خلال تطبيق وتفسير القوانين على الحالات التى تعرض امامها، ويتمتع القضاء في الدول القانونية بأستقلال عن باقي السلطات في الدولة حتى يتمكن من تحقيق مبدأ المساواة امام القانون، ويباشر عمله بحيادية ومن دون تردد أو ضغط، بما يضمن حسن سير العدالة. وتتكون هذه السلطة من الهيئات القضائية من المحاكم على اختلاف انواعها ودرجاتها. ويمارس القضاء رقابة فعالة على السلطتين التشريعية والتنفيذية وكذلك الرقابة على ذاته من خلال رقابة محكمة التمييز على القرارات والاحكام الصادرة من مختلف المحاكم. ومن جهة أخرى يفترض في القضاء قدر كبير من التكوين القانوني والحياد والنزاهة والاستقلالية وهذه الأمور مجتمعة تشكل ضمانة فاعلة لرقابة دستورية القوانين. وهناك صورتين للرقابة القضائية تبنتها القوانين المقارنة هي الرقابة الاصلية والرقابة الفرعية: 

 1ـ الرقابة الأصلية: وتتمثل هذه الرقابة في تشكيل محكمة خاصة تحت اسم المحكمة الدستورية العليا أو تناط مهمة الرقابة بأعلى محكمة في البلاد. ومن ميزات هذه الرقابة أن قرارها يلغي القانون المخالف للدستور وان لهذا الحكم حجية مطلقة أي انه ملزم لسائر المحاكم والجهات التي تطبق القانون كذلك من ميزات هذه الرقابة أن أي فرد يرى في قانون معين مخالفة للدستور يستطيع أن يتقدم لهذه المحكمة طالبا إلغاء هذا القانون.  

2ـ الرقابة عن طريق الدفع بعدم الدستورية: هذه الرقابة تعتبر رقابة فرعية ولا يتوفر في هذه الصورة الحق لأي مواطن للطعن بعدم دستورية القوانين بصورة أصلية بمعنى آخر إذا رأى المواطن أن قانونا ما يخالف الدستور فلا يحق له أن يتقدم للمحكمة للطعن بهذا القانون ولكن اذا اضحى طرفا في دعوى قضائية يطبق عليه فيها القانون الذي يعتقد انه مخالف للدستور عندئذ يبادر للطعن فيه. ويتعين على القاضي النظر في صحة هذا الطعن فأذا تبين له صحته يتوقف عن تطبيق القانون فحسب ويطبق محله النص الدستوري ويكون قرار الحكم هنا خاصا بالقضية المعروضة عليه فقط لذلك قيل بأن هذا الحكم حجيته نسبية أو قاصرة. ومعنى ذلك أن المحاكم الأخرى بل المحكمة نفسها غير ملزمة بالحكم الصادر في هذه القضية في قضايا اخرى ولو مشابهة اذا لم يتم الطعن فيه.

 

الرقابة على دستورية القوانين في العراق:

اناط القانون الاساسي العراقي الصادر عام 1925 في المادة الحادية والثمانون منه مهمة الرقابة على دستورية القوانين بـ (المحكمة العليا ) ونص على انها تؤلف من ثمانية اعضاء عدا الرئيس، ينتخبهم مجلس الأعيان أربعة من بين أعضائه، وأربعة من كبار الحكام، وتنعقد برئاسة رئيس مجلس الأعيان.

 وللمحكمة اذا ما وجدت ان قانون ما غير دستوري فلها اصدار حكمها بالغاءه من تاريخ صدور قرارها، على ان تتكفل الحكومة بازالة الاضرار المتولدة عن الغائه. ولم يسمح للافراد في ظل القانون الاساسي بالطعن في القوانين غير الدستورية اذ حصر هذا الحق بالسلطة التنفيذية.

 ولم تتضمن الدساتير العراقية التالية للاعوام ( 1958، 1963، 1964 ) نصوص تتعلق بالرقابة على دستورية القوانين. الا ان المادة ( 87) من الدستور المؤقت لعام 1968 قد نصت على ان تشكل بقانون محكمة دستورية عليا تقوم بتفسير احكام الدستور والبت في دستورية القوانين وتفسير القوانين الادارية والمالية والبت بمخالفة الانظمة للقوانين الصادرة بمقتضاها ويكون قرارها ملزماً. واذا قررت المحكمة ان قانون ما قد خالف الدستور فانه يعد ملغياً من تاريخ صدور الحكم ولم يكن للافراد في ظل هذا الدستور الحق في ان يتقدموا بطعن الى هذه المحكمة وبذلك فقدت ضمانة اساسية لكفالة حقوق الافراد وحرياتهم من الاعتداء عليها وعلى العموم لم تمارس هذه المحكمة أي شكل من اشكال الرقابة على دستورية القوانين طول مدة نفاذ هذا الدستور اما الدستور المؤقت لعام 1970 فقد جاء خالياً من الاشارة للرقابة وكذلك الامر بالنسبة لمشروع دستور جمهورية العراق لعام 1990.

الرقابة الدستورية في ظل دستور جمهورية العراق لعام 2005:

 اقر دستور جمهورية العراق لعام 2005 الرقابة على دستورية القوانين والانظمة وعهد بهذا الاختصاص الى (المحكمة الاتحادية العليا ) وقد نص في المادة 92 منه

 (اولا ـ المحكمة الاتحادية العليا هيئة قضائية مستقلة مالياً وادارياً.. ثانياً:- تتكون المحكمة الاتحادية العليا من عدد من القضاة، وخبراء في الفقه الاسلامي، وفقهاء القانون، يحدد عددهم، وتنظيم طريقة اختيارهم، وعمل المحكمة بقانون يسن باغلبية ثلثي اعضاء مجلس النواب)). وحددت المادة (93) من الدستور اختصاصات المحكمة الاتحادية العليا ومنها:

الرقابة على دستورية القوانين والانظمة، وتفسير نصوص الدستور، والفصل في القضايا التي تنشأ عن تطبيق القوانين الاتحادية والقرارات والانظمة والتعليمات والاجراءات الصادرة عن السلطة الاتحادية والى جانب الرقابة على دستورية القوانين تمارس المحكمة اختصاصات اخرى من قبل النظر في المنازعات الحاصلة بين الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات والبلديات والادارات المحلية المجلة والمنازعات التي تحصل بين حكومات الاقاليم والمحافظات الى جانب الفصل في الاتهامات الموجهة الى رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء والوزراء والمصادقة على النتائج النهائية للانتخابات العامة لعضوية مجلس النواب، كما تتمتع هذه المحكمة بسلطة الفصل في تنازع الاختصاص بين القضاء الاتحادي والهيئات القضائية في الاقاليم والمحافظات وبين الهيئات القضائية في الاقاليم والمحافظات.

ويكفل الدستور حق كل من مجلس الوزراء وذوي الشأن من الافراد وغيرهم حق الطعن المباشر لدى هذه المحكمة.

 ويتبين من هذا النص ان مشرعنا الدستوري قد اقر بضمانة اساسية للمواطنين توفر لهم الحماية من القوانين والانظمة الجائرة المتعارضة مع الدستور بتبنيه صورة الرقابة الاصلية ذلك انه اتاح للافراد حق الطعن في دستورية القوانين مباشرة لدى المحكمة العليا.

يتبع لاحقا الرقابة القضائية على اعمال الادارة.

 

المصادر:

ـ الدكتور شعبان أحمد رمضان، ضوابط وآثار الرقابة على دستورية القوانين، رسالة دكتوراه –  طبعة 2000 - دار النهضة العربية.

ـ الدكتورة سعاد الشرقاوي والدكتور عبدالله ناصف، القانون الدستوري والنظام السياسي المصري  دار النهضة العربية 1993.

ـ الدكتور إبراهيم شيحا - الوجيز في النظم السياسية والقانون الدستوري، الدار الجامعية.

ـ الدكتور أحمد فتحي سرور، الحماية الدستورية للحقوق والحريات، دار الشروق، طبعة 2000.

ـ الدكتور عبد المنعم محفوظ، علاقة الفرد بسلطة الحريات العامة وضمانات ممارستها، دار الهناء للطباعة، القاهرة.

ـ الدكتور احسان المفرجي ، مباديء القانون الستوري، وزارة التعليم العالي والبحث العلمي .

ـ الدكتور يحى الجمل – القضاء الدستوري في مصر – طبعة 2000.

ـ مباديء الامم المتحدة الاساسية بشأن استقلال السلطة القضائية- القرارين40/32 في 29نوفمبر 1985.

ـ دستور جمهورية العراق لسنة 2005