نص الدستور العراقي على العديد من القواعد الدستورية, ومنها ما تقرر الحقوق المدنية والسياسية , ومنها ما تنص على الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية, وفي هذا المسار يتبادر إلى أذهاننا السؤال التالي : ما هي طبيعة هذه النصوص الدستورية؟ وكيف يستند الأفراد إليها بما تقرره من حقوق وحريات ؟ ومدى الرقابة الدستورية عليها ؟ وما هي المعايير الاجتماعية / السياسية التي إستند اليها المشرع في صياغته القانونية ؟

في هذا  الاطار يتحتم علينا التفريق  بين نوعين من النصوص الدستورية أولهما

( النصوص التقريرية ) وثانيهما (النصوص التوجيهية) وهناك نوع آخر من النصوص يقع بين (النصوص التقريرية , والنصوص التوجيهية ) وهي النصوص التي وضع الدستور فيها أساسا لحرية من الحريات وجعلها بعد ذلك في حدود القانون .

 أولا" : النصوص التقريرية:

 تتميز هذه النصوص بأنها محددة , قابلة للتطبيق فورا", ولا تستلزم مطالبة  الأفراد بتطبيقها ذلك لأنها تقرر مراكز قانونية, يتحتم احترامها بالنسبة للمشرع والأفراد على السواء, ومن أمثلة ذلك:نص (م 21 ف2 ) من الدستور (( ينظم حق اللجوء السياسي إلى العراق,ولا يجوز تسليم اللاجئ السياسي إلى  جهة أجنبية , أو إعادته قسرا إلى البلد الذي فر منه )) والمادة (19 ف8 ) من الدستور (( العقوبة شخصية)) ( والفقرة ثانيا من نفس المادة 19) (( لا جريمة ولا عقوبة إلا بنص, ولا عقوبة إلا على الفعل الذي يعده القانون وقت اقترافه جريمة , ولا يجوز تطبيق عقوبة أشد من العقوبة النافذة وقت ارتكاب الجريمة )) (والفقرة الحادية عشرة من نفس المادة 19 ) (( تنتدب المحكمة محاميا للدفاع عن المتهم بجناية أو جنحة لمن ليس له محام يدافع عنه وعلى نفقة الدولة)) وجاء في نص المادة(1..) (( يحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من الطعن)).

كل هذه النصوص يجب أن تطبق فورا" , ويستطيع الأفراد أن يحتجوا بما جاء فيها دون أن ينتظروا تدخل المشرع ليضع أساس تطبيقها , وفي نفس الوقت فأن المشرع يلتزم باحترامها, وإذا أصدر من القوانين ما يخالفها تعتبر القوانين الصادرة غير  شرعية، وعلى المحكمة الاتحادية العليا أن تقضي بعدم دستوريتها فهذه النصوص بحكم أنها محددة في مضمونها ، تقيد المشرع نفسه ولا تترك له حرية كبيرة إزاء ما

جاءت به , والنصوص التشريعية المختلفة لها لا تحتاج إلى جهد كبير في الرقابة الدستورية عليه.

ثانيا" : النصوص التوجيهية:

 إن هذه النصوص تختلف عن النصوص الأولى بعدم محدوديتها, تمثل أهدافا يعمل النظام السياسي على تحقيقها , أو هي بمثابة برنامج سياسي يجب على مجلس النواّب أن يقوم بتنفيذه ، ولذلك فإنها تسمى في بعض الأحيان (قواعد برنامج) ومعظم المواد التي نص عليها الدستور النافذ, ومثال ذلك :

ورد في المادة (16) من الدستور (( تكافؤ الفرص حق مكفول لجميع العراقيين ، وتكفل الدولة اتخاذ الإجراءات اللازمة لتحقيق ذلك)) (والفقرة ثانيا من المادة 3.) ((تكفل الدولة الضمان الاجتماعي والصحي للعراقيين ، في حالة الشيخوخة أو المرض أو العجز عن العمل أو التشرد أو اليتم أو البطالة ، وتعمل على وقايتهم من الجهل والخوف والفاقة ، وتوفر لهم السكن والمناهج الخاصة لتأهيلهم والعناية بهم ، وينظم ذلك بقانون)) والمادة ( 29/ أولا /أ) (( الأسرة أساس المجتمع ، وتحافظ الدولة على كيانها وقيمها الدينية والأخلاقية والوطنية)) والفقرة( أولا" /ب) من نفس (المادة 29) (( تكفل الدولة حماية الأمومة والطفولة والشيخوخة ، وترعى النشء والشباب وتوفر لهم الظروف المناسبة لتنمية ملكاتهم وقدراتهم)) والمادة (22 / أولا)  (( العمل حق لكل العراقيين بما يضمن لهم حياة كريمة)) والمادة ( 45 / أولا)   ((تحرص الدولة على تعزيز دور مؤسسات المجتمع المدني ، ودعمها وتطويرها واستقلاليتها ، بما ينسجم مع الوسائل السلمية لتحقيق الأهداف المشروعة لها ، وينظم ذلك بقانون)) .

 النصوص التوجيهية المشار اليها، نصوص غير محددة، ولذلك فان الأفراد قد لا يستطيعون الاحتجاج بما جاء فيها فور صدور الدستور، بل يلزم لكي يتمتع الأفراد بمضمونها أن يتدخل المشرع ويصدر التشريعات اللازمة له.

فالناشط في مؤسسات المجتمع المدني ، ربما تكون حجته ضعيفة أثناء المطالبة عندما  يذهب إلى المحافظ ويستند إلى نص الفقرة أولا"من المادة (45) ويطالبه بان يضعها موضع  التنفيذ فورا" ويطلب منه دعم منظمته وتطويرها لأن الدولة حرصت على ذلك.

وعليه فان  هذا الأمر متروك للمشرع  الذي يتولى سن القوانين لتنظيم ما جاء في المادة الدستورية التوجيهية على شكل قواعد قانونية.

وكذلك الحال بالنسبة للفقرة ثانيا من المادة (3.) فالمواطن الذي تقدم به العمر أو أقعده المرض عن العمل، لا يمكنه أن يطالب المحافظ بتنفيذ الفقرة ثانيا من المادة (3.) قبل أن يتدخل المشرع وينظم خدمات الضمان الاجتماعي .

ومن ناحية أخرى فان طبيعة هذه النصوص جعلت لها وضعا خاصا بالنسبة للأفراد،كما تجعل لها وضعا خاصا بالنسبة للمشرع .

فالمشرع ملزم إزاءها بجهتين: ( التزام سياسي والتزام قانوني ).

الالتزام السياسي : يتلخص في الواجب الملقى على عاتق البرلمان بتشريع القوانين اللازمة لتنفيذ هذه النصوص، والبرلمان يتمتع في هذا الشأن بسلطة تقديرية، فيختار الوقت الملائم وأحسن الطرق الفنية التي تؤدي إلى الهدف ، ولكنه لا يؤجل تنفيذ هذه النصوص إلى ما لا نهاية.

 أما الالتزام القانوني: فمضمونه يتلخص في أن مجلس النواب لا يحق له أن يصدر من القوانين ما يخالف به النصوص الدستورية التوجيهية مخالفة صريحة، وينتهكها انتهاكا" واضحا", مثال على ذلك:

 نصت ( م 29 / أولا"/ أ ) (( الأسرة أساس المجتمع وتحافظ الدولة على كيانها وقيمها الدينية والأخلاقية والوطنية)) في هذه الحالة لا يستطيع البرلمان أن يصدر قانونا يعترف فيه بالحقوق للزوجة غير الشرعية ، أن قانونا كهذا سيكون غير دستوري لمخالفته (م 29 / أولا" / أ) والمادة ( 2 /أولا/ أ)  التي ورد فيها (( لا يجوز سن قانون يتعارض مع ثوابت أحكام الإسلام )) ويجب على المحكمة الاتحادية العليا أن تقضي بإلغائه لأنه مخالف للدستور.

 وهذا الوضع يختلف عن وضع البرلمان بالنسبة للنصوص الدستورية التقريرية، فهو بالنسبة لها يلتزم ( الالتزام القانوني) وذلك بعدم مصادرة الحريات وإزهاق الحقوق  الواردة فيه.

وهو إن كان لا يلتزم إزاءها بالتزام سياسي، فمرد ذلك إلى أن هذه النصوص الدستورية محددة وقابلة للتطبيق فورا، فهي بالتالي ليست في حاجة إلى تشريع يضعها موضع التنفيذ.

ثالثا" : النصوص التي تقع بين النصوص التقريرية والنصوص التوجيهية:

 هذه النصوص التي وضع الدستور فيها أساسا لحرية من الحريات، وجعلها بعد ذلك في حدود القانون، ونستطيع أن نأتي  بمثال على ذلك:

المادة (38) تكفل الدولة وبما لا يخل بالنظام العام والاداب.

أولا: (( حرية التعبير عن الرأي بكل الوسائل))

ثانيا: (( حرية الصحافة والطباعة والإعلان والإعلام والنشر))

ثالثا: (( حرية الاجتماع والتظاهر السلمي وتنظم بقانون))

فهذه النصوص أقرب ما تكون إلى النصوص التقريرية ، فهي إذ تضع أساس الحرية تقررها للأفراد الذين يستطيعون ممارستها فورا دون إذن المشرع ، ولكن المشرع يجوز له أن يتدخل لينظم هذه الحرية ، وربما يضع القيود على استعمالها ، حتى لا يتعارض استعمال الفرد لها مع استعمال الفرد الآخر ، وحتى تكون الحرية كلها في النهاية غير متعارضة مع النظام العام والآداب .

وهنا تبرز المشكلة بالنسبة لهذه النصوص ، فقد يتدخل المشرع تحت ستار التنظيم ويصادر الحرية نهائيا ، وهو إذا فعل ذلك فانه ينتهك الدستور بغير شك ، ولذلك فان حقه الواضح في هذه الحالة هو ( التنظيم دون المصادرة) وفي طبيعة الحال أن مثل هذه النصوص تلقي على عاتق القضاء الدستوري عبئا ليس بالهين وهو يمارس رقابته الدستورية على النصوص التشريعية الصادرة تطبيقا له.

 رابعا": الصياغة القانونية:

 نظرا" للمدة القصيرة لواضعي الدستور العراقي النافذ وهي ثلاثة أشهر , قد أرهقت اللجنة المختصة بكتابة الدستور ، وهي مدة غير كافية لصياغة دستور متكامل ، علاوة على اختلاف الظروف السياسية والاجتماعية, ووجود قوات الاحتلال وتأثيرها , وما رافقها من استعجال في صياغتة وانجازه من جانب , ومن الجانب الآخر وجود كثرة من السياسيين في لجنة صياغته التي أنتجت القضايا الخلافية, وتعثر الصياغة القانونية ذات الصبغة الوطنية , وعلى هذا الأساس تم الاتفاق بين المكونات السياسية لتعديل بعض النصوص الدستورية كونها لا تفي بالغرض المنشود ولا تعبر عن توجهات المواطنين، ولهذا تم الاتفاق على تعديل بعض النصوص التي هي موضع اختلاف ، وبما أن المدة القصيرة التي صيغت بها القواعد الدستورية ،  ومن هذه النصوص المادة(46) التي تنص على انه ((لا يكون تقييد ممارسة أي من الحقوق والحريات الواردة في هذا الدستور أو تحديدها إلا بقانون أو بناء عليه ، على أن لا  يمس ذلك التحديد والتقييد جوهر الحق أو الحرية))

فالمشرع الدستوري بصياغته لهذه القاعدة اتجه إلى جعلها قاعدة مكمله وليس من القواعد الآمرة حيث أن التمييز بين هذه القواعد يتطلب تبيان معيارين لهما لكي نقف على حقيقة القاعدة أو النص الدستوري من خلالهما .

 أولا": المعيار المادي أو اللفظي :  ويعني ذلك أن تتضمن القاعدة الدستورية أو القانونية  لفظا" يصرح بطبيعتها الآمرة أو بكونها مكملة أو مفسرة , فتعد القاعدة آمرة إذا صيغت في صيغة الأمر أو النهي مثل استعمال لفظ  يجب أو يلزم أو لا يجوز, أو أن يرد في القاعدة نص يقضي ببطلان ما يخالفها من اتفاق , وقد تصرح بأنها مكملة أو مفسرة أو النص فيها بجواز الاتفاق على ما يخالفها .

 ثانيا" : المعيار الموضوعي : ويستدل منه على معنى النص وفحواه إذا لم تصرح به النصوص بنوع القواعد التي تتضمنها , فإذا أفاد معنى النص إن القاعدة الدستورية التي يتضمنها لا يجوز الاتفاق على مخالفتها أو استبعادها كانت القاعدة آمرة , وان أفاد النص غير ذلك تعد القاعدة مكملة أو مفسرة , ويترتب على ذلك إن القاعدة الآمرة مطلقة من حيث تطبيقها على الكافة وتنعدم حرية مخالفتها من قبل المشرع والأفراد على السواء .والقواعد المكملة أو المفسرة هي ايضا قواعد ملزمة ابتداء" وانتهاء" ولا يجب اهدارها أو مصادرتها وان كان للمشرع مساحة واسعة فيها .

 وبما أن المادة 46 بدأت بعبارة (لا يكون) فمن باب أولى أن تبدأ بعبارة ( لا يجوز) بحيث يصبح النص مانعا" من تقييد ممارسة أي من الحقوق والحريات .علاوة على ذلك خولت السلطة التشريعية أن تصدر قانونا" يحدد من الحقوق والحريات وهذا الاستثناء (إلا بقانون) فهو من صلاحيات مجلس النواب أن يشرع قانونا" وربما يمارس سلطته التقديرية ، مما ينعكس سلبا" على تقييد الحقوق والحريات ، من باب التنظيم، ولم تكتفي هذه المادة من الاستثناء الذي خولت به   البرلمان من ممارسة سلطته التشريعية، بل أناطت إلى السلطة التنفيذية بإصدار التشريعات التي تمارسها السلطة التنفيذية في حالة الضرورة التي تفوضها السلطة التشريعية بإصدار قرارات لها قوة القانون.

ولقرارات السلطة التنفيذية في حالة الضرورة أن تقييد ، وتحدد ، وتعلق كل أو بعض المواد الدستورية ، ومن الطبيعي أن تطال المواد التي تخص حقوق وحريات المواطنين .

فالأولى أن تصاغ صياغة تعتمد الدقة والموضوعية تراعي فيها الحقوق والحريات ، وأن تأتي بنص تقريري أكثر منه توجيهي ، كما جاء في (م2 / أولا" / ج ) (( لا يجوز سن قانون يتعارض مع الحقوق والحريات الأساسية الواردة في هذا الدستور)) وهي من النصوص التقريرية الآمرة .

 ونرى أن المادة (46) غير موفقة في الصياغة القانونية وهي لا تفي بالغرض وتساعد على انتهاك حقوق وحريات المواطنين مستقبلا" , وعليه نطالب بتعديلها بما تتفق مع (م2 / أولا" /ج) من الدستور على أن تصبح من النصوص التقريرية ، التي لا تخضع للسلطة التقديرية للمشرع ، ولا للسلطة التنفيذية بتقيدها وتعليقها وتحديدها في حالة الضرورة ، ورغم أن الضرورة تقدر بقدرها ، فمن باب أولى مراعاة الحقوق والحريات ورفعها إلى مصاف النصوص التقريرية ، كما نصت عليها الفقرة أولا" / ج / من المادة الثانية من الدستور.

 وفي نطاق المراجعة الدستورية لتعديل بعض المواد الدستورية ، برزت بعض المنظمات الحقوقية ، التي تكافح من أجل ضمان الحقوق والحريات، وقد بادر (تحالف الحريات في العراق COF) بوضع بصماته لغرض إيجاد صياغة قانونية موفقة شكلا" ومضمونا ، وعقد التحالف الكثير من ورش العمل القانونية والتي تخص المراجعة الدستورية ، وطرح نصا" بديلا للمادة (46) جاء فيه (( لا يجوز تقييد الحقوق الواردة في هذا الدستور إلا بقانون وبقدر ما يكون التقييد ضروريا في مجتمع ديمقراطي قائم على حقوق الإنسان مع مراعاة طبيعة ذلك الحق ، وأهمية الغرض من تقييده ، وطبيعة التقييد ، ومداه ومدته الزمنية ، وأي الوسائل أقل حصرا لأضراره لتحقيق الغرض منه ))

 و يبدو أن هذا النص  رافضا أن يكون للسلطة التنفيذية دورا في هذه المادة ، وترك الاستثناء للسلطة التشريعية ، في تقييد الحقوق والحريات ، وهذا يثير مشكلة لان القانون عندما يسن من السلطة التشريعية لا يحدد بمدة زمنية معينة والسبب في  ذلك انه يتناول قواعد عامة مجردة , وليس من المنطقي أن يشرع قانونا" لأيام معدودة ، إذا كان هذا ينطبق على السلطة التنفيذية ، فانه لا ينطبق على السلطة التشريعية ، إلا إذا كان القصد من ذلك   أن تمارس السلطة التشريعية  اختصاص السلطة التنفيذية ، وتحل محلها في حالة الضرورة ، وهذا غير دستوري لأنه يمس بمبدأ الفصل بين السلطات استنادا" لنص المادة 47 من الدستور.

 التوصيات :

 أولا": من اجل الحفاظ على حقوق وحريات المواطنين في الدستور العراقي على لجنة التعديلات الدستورية أن تضع هذه المادة بعين الاعتبار وتأتي بنص تقريري عوضا" عن النص التوجيهي  وغير خاضع لسلطة المشرع التقديرية .

 ثانيا": يجب أن لا يصل التنظيم التشريعي للحقوق والحريات إلى الحرمان منها أو ما يقرب من ذلك بالتشديد في شروط وظروف ممارستها لان في ذلك إهدارا" لهذه الحريات لا يملكه مجلس النواب مهما أوتي من سلطة وفي حالة أدنى مصادرة لها تعد مخالفة للدستور استنادا" إلى نص ( م2 / أولا" / ج ) من الدستور .

 ثالثا" : إذا كانت النصوص الدستورية للحقوق والحريات بعينها قد لا تتحقق إلا بطريقة تدريجية , فان ذلك لا يغير من طابع الالتزامات القانونية على الدولة ,وإذا سلمنا بأنه ليست جميع الحقوق والحريات قابلة للتطبيق فورا" إلا أن العبرة ليست بتمييز النصوص الدستورية أيضا", إنما العبرة بواقعها وتطبيقها العملي هذا إذا ما علمنا أن مصلحة العراق الديمقراطي والدولة العراقية الناشئة تتطلب عدم التجاوز على الحقوق والحريات  التي نص عليها الدستور سواء" من خلال التشريع أو الممارسة العملية حتى لا تفقد أثرها أو تصبح نصوصا" متهالكة لا فائدة فيها ولا جدوى من وجودها .

رابعا" : يتعين أن تحظى المادة 46 من الدستور من خلال تعديلها بقسط وافر من البحث والتمحيص والدراسة المتأنية من المختصين وأن لا تمر بموافقات سريعة خصوصا" إذا ما علمنا إنها من المواد المطروحة في التعديلات الدستورية المرتقبة .